蘇政辦發〔2012〕167號

各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

《江蘇省縣級公立醫院綜合改革試點實施意見》已經省人民政府同意，現印發給你們，請結合實際，認真組織實施。

江蘇省人民政府辦公廳

2012年9月12日

江蘇省縣級公立醫院綜合改革試點實施意見

按照中央關于深化醫藥衛生體制改革和公立醫院改革試點工作有關部署要求，根據《國務院辦公廳印發關于縣級公立醫院綜合改革試點意見的通知》（國辦發〔2012〕33號）和《省政府關于“十二五”時期深化醫藥衛生體制改革的實施意見》（蘇政發〔2012〕90號）精神，為積極穩妥推進我省縣級公立醫院（以下簡稱縣級醫院）綜合改革試點工作，現提出如下實施意見。

一、總體要求和主要目標

（一）總體要求。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照“保基本、強基層、建機制”的要求，遵循“上下聯動、內增活力、外加推力”的原則，以破除“以藥補醫”機制為關鍵環節，以改革補償機制和提升醫院運行活力為切入點，統籌推進服務體系、管理體制、補償機制、人事分配制度、價格機制、醫保支付制度、采購機制、監管機制等綜合改革，建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的縣級醫院運行機制，促進縣域醫療事業又好又快發展，切實緩解群眾看病就醫矛盾。

（二）主要目標。通過推進綜合改革，使試點地區縣級醫院“以藥補醫”機制得到根本扭轉，縣域醫療服務體系進一步完善，服務能力有較大提高，醫務人員積極性充分調動，醫療費用得到有效控制，醫療服務全面改善，醫療質量安全更有保障，人民群眾看病就醫更加便捷。力爭到2012年底，各試點縣（市、區）的縣級醫院全面取消藥品加成；經過努力，盡快使試點地區縣域內就診率提高到90%左右，基本實現大病不出縣。通過試點，形成縣級醫院綜合改革總體思路和主要政策措施，為2015年實現縣級醫院階段性改革目標打好基礎。

二、著力推進補償機制改革

（一）破除“以藥補醫”機制。取消藥品加成政策，將試點地區的縣級醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。除中藥飲片和醫院制劑外，所有藥品實行零差率銷售。醫院由此減少的合理收入，通過調整醫療技術服務價格和增加政府投入等途徑予以補償。

（二）調整醫療服務價格。按照“總量控制、結構調整”的原則，降低藥品、高值醫用耗材價格和大型醫用設備檢查、治療價格，政府出資購置的大型醫用設備按不含設備折舊的合理成本制定檢查治療價格，已貸款或集資購買的大型設備原則上由政府回購，回購有困難的限期降低價格。嚴禁醫院貸款或集資購買大型醫用設備。合理提高中醫和診療費、治療費、手術費、床位費、護理費等項目收費標準，使醫療機構通過提供優質服務獲得合理補償。醫保支付政策要與價格調整相銜接。醫療服務價格調整總量不得超過藥品差價總量，不得增加患者實際醫藥費用負擔。省研究制定縣級公立醫院價格綜合改革指導意見。試點縣（市、區）以縣域為單位，以2011年藥品加成收入為基數，測算并制定價格調整方案，經市級價格主管部門審核，由縣（市、區）人民政府報省級價格主管部門批準后實施。

（三）發揮醫療保險補償和控費作用。縣級醫院要提供與基本醫療保險保障范圍相適應的適宜技術服務，控制基本醫療保障范圍外的醫藥服務。醫保基金通過購買服務對醫院提供的基本醫療服務予以及時補償。患者個人實際醫療費用負擔比例控制在30%以內。改革醫保支付制度，充分發揮醫保資金支付在控制醫藥費用和提升醫療質量、效率方面的作用。建立醫保對統籌區域內醫療費用增長的控制機制，積極推行病種分值結算等行之有效的總額控制結算辦法，將醫療機構次均（病種）醫療費用增長控制和個人負擔定額控制情況納入分級評價體系。全面推行基金收支預算管理，實行總額控制。結合門診統籌實行居民醫保按人頭付費、結合住院及大病保障實行按病種付費等復合式支付方式。科學測算和確定付費標準，建立完善醫保經辦機構和醫療機構的談判協商機制與風險分擔機制，逐步由醫保經辦機構與公立醫院通過談判方式確定服務范圍、支付方式、支付標準和服務質量要求。醫保支付政策進一步向基層傾斜，鼓勵使用中醫藥服務，引導群眾合理就醫，促進分級診療制度形成。

（四）落實財政投入政策。試點縣（市、區）人民政府要大力調整財政支出結構，切實做到政府衛生投入增長幅度高于經常性財政支出增長幅度，不斷提高政府醫療衛生支出占經常性財政支出的比重，同時增加對公立醫院的投入。全面落實對公立醫院基本建設及大型設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損補貼、承擔公共衛生任務和緊急救治、支邊、支農等公共服務的政府投入政策。縣級人民政府對所辦醫院履行出資責任，禁止縣級醫院舉債建設。省財政加大對經濟薄弱地區試點醫院轉移支付力度，支持和促進縣級醫院綜合改革。

（五）規范藥品耗材采購供應和使用。堅持“質量優先、價格合理”的原則，建立藥品（含高值醫用耗材）量價掛鉤、招采合一的集中招標采購機制。調動企業生產供應藥品的積極性，大力發展現代醫藥物流，減少和規范流通環節，降低配送成本。各地可以在省級集中采購的基礎上，積極探索能夠有效保障藥品及耗材供應及時、質量可靠、價格合理的采購供應辦法。建立政府、部門與藥品生產、流通企業談判機制，合理壓縮藥品生產流通環節利潤，用于發展醫療事業。堅決治理藥品及耗材方面的商業賄賂。完善鼓勵使用基本藥物的政策措施，縣級醫院應當按規定優先配備、使用基本藥物，提高基本藥物使用比例。嚴格執行《抗菌藥物臨床應用管理辦法》，深入開展抗菌藥物臨床應用專項整治。

三、進一步健全縣域醫療服務體系

（一）明確縣級醫院功能定位。縣級醫院是縣域內的醫療衛生中心和農村三級醫療衛生服務網絡的龍頭，并與城市大醫院分工協作。主要為縣域居民提供基本醫療服務，包括運用適宜醫療技術和藥物，開展常見病、多發病診療，急危重癥病人救治，重大疑難疾病接治轉診；推廣應用適宜醫療技術，為基層醫療衛生機構人員提供培訓和技術指導；承擔部分公共衛生服務，以及自然災害和突發公共衛生事件醫療救治等工作。

（二）合理配置醫療資源。針對縣域群眾主要健康問題，根據人口數量、分布情況和地理交通因素，制定縣域衛生規劃和醫療機構設置規劃。合理設置縣級醫院，明確相應的床位規模、人員編制。原則上每個縣（市）人民政府重點辦好1所縣級綜合醫院、1所縣中醫院、1所縣婦幼保健院（所）。以縣醫院為中心完善縣域急救服務體系，建立縣域院前急救體系。在堅持公立醫療機構為主導的前提下，給非公立醫療機構留出發展空間，積極鼓勵、支持和引導社會資本舉辦非營利性醫療機構。鼓勵資源集約化，探索成立檢查檢驗中心，推行檢查檢驗結果醫療機構互認，以及后勤服務外包等。根據我省急救醫療、傳染病、精神病、兒童、康復等專項醫療事業發展“十二五”規劃，結合縣域醫療服務需求和醫療衛生服務體系實際，可在縣級醫院掛靠縣級急救醫療站、傳染病、精神病、兒童和康復等專業醫療機構或病區，承擔相應的診療任務。按照有關規定，合理設置鄉、村兩級醫療衛生機構，加強能力建設，努力構建縣、鄉、村三級合理分工、蓋邊沉底的縣域醫療服務體系。

（三）建立上下聯動、分工協作機制。積極探索以多種方式建立縣級醫院與基層醫療衛生機構、城市三級醫院長期穩定的上下聯動、分工協作機制。縣級醫院要發揮縣域醫療中心和農村三級醫療衛生服務網絡龍頭作用，加強對基層醫療衛生機構的技術幫扶指導和人員培訓，探索建立縣級醫院向鄉鎮衛生院輪換派駐院長和骨干醫師制度，通過開展縱向技術合作、人才流動、管理支持等多種形式，提高農村醫療衛生服務體系整體效率，形成優質醫療資源流動的長效機制，使一般常見病、慢性病、康復等患者下沉到基層醫療衛生機構，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診的醫療服務模式。支持縣級醫院對鄉鎮衛生院和村衛生室醫務人員進行專項培訓和定期輪訓。縣級醫院要與城市三級醫院開展危重病例遠程會診、重大疑難病例轉診等工作。加強城市三級醫院對縣級醫院的對口支援工作，努力提升縣級醫院管理水平、技術水平、服務水平。

四、加快提升基本醫療服務能力

（一）提高技術服務水平。認真落實《江蘇省縣（市）綜合醫院評價標準與細則》等縣級醫院評價標準，推進縣級醫院標準化、規范化建設。編制縣級醫院重點專科發展規劃，按規劃支持縣級醫院專科建設。近期重點加強重癥監護、血液透析、新生兒、病理、傳染、急救、職業病防治和精神衛生，以及近3年縣外轉診率排名前4位的病種所在臨床專業科室的建設。開展好宮頸癌、乳腺癌、終末期腎病血液透析等重大疾病的救治和兒童白血病、先天性心臟病等復雜疑難疾病的篩查轉診工作。對符合要求的縣級醫院，允許開展部分二、三類醫療技術。各地衛生和醫保管理部門要組織縣級醫院根據本地實際情況和按病種付費的要求，制定實施適應基本醫療需求、符合縣級醫院實際、采用適宜技術的臨床路徑，規范醫療行為。

（二）加大人才培養引進力度。引導經過住院醫師規范化培訓的醫生到縣級醫院就業，并為其在縣級醫院長期工作創造條件。逐步實現新進入縣級醫院的醫務人員，必須具備相應執業資格。臨床醫師應當進行住院醫師規范化培訓。建立健全繼續教育制度。積極培養或引進縣域學科帶頭人。增強護理人員力量，醫護比不低于1∶2。嚴格執行城市醫院醫生在晉升職稱前到基層醫療衛生機構服務的制度，認真落實城市三級醫院向縣級醫院輪換派駐醫師和管理人員制度，加強對三級醫院派駐情況的考核。可以從城市三級醫院選聘一批有管理經驗的業務骨干到對口支援的縣級醫院擔任院長、副院長或科主任。鼓勵和引導城市大醫院在職或退休的骨干醫師到縣級醫院執業。通過政府給予政策支持、職稱晉升、榮譽授予等措施，吸引和鼓勵優秀人才到縣級醫院長期執業。經批準可在縣級醫院設立特設崗位引進急需高層次人才，合理確定財政補助標準，由省級財政支持，招聘優秀衛生技術人才到縣級醫院工作。

（三）加強信息化建設。按照統一標準，建設以電子病歷和醫院管理為重點的縣級醫院信息系統，功能涵蓋電子病歷、臨床路徑、診療規范、績效考核及綜合業務管理等，與醫療保障、基層醫療衛生機構信息系統銜接，逐步實現互聯互通。發展面向農村基層的遠程診療系統，承擔對口支援任務的城市三級醫院與所支援的縣級醫院之間年內要建成遠程會診系統。

（四）提升縣域中醫藥服務能力。針對地方主要疾病，積極利用當地中醫藥資源，充分發揮中醫簡便驗廉的特點和優勢，提高辨證論治水平，并加強對基層醫療衛生機構的支持和指導，促進中醫藥進基層、進農村，為群眾防病治病。加強縣級醫院中醫服務能力建設，落實對中醫醫院的投入傾斜政策。

五、建立健全現代醫院管理制度

（一）改革醫院管理體制。推進政事分開，縣級人民政府加強醫院建設規劃和監督，減少對醫院的微觀直接管理，合理界定政府和縣級醫院在人事、財務、資產等方面的權責關系。建立和完善法人治理結構，落實縣級醫院獨立法人地位和自主經營管理權。明確縣級醫院舉辦主體，探索建立以理事會為主要形式的決策監督機構。縣級醫院的辦醫主體或理事會負責縣級醫院的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，院長選聘與薪酬制訂，其他按規定負責的人事管理等方面的職責，并監督醫院運行。院長負責醫院日常運行管理。建立院長負責制，實行院長任期目標責任考核制度，完善院長收入分配激勵和約束機制。

（二）優化內部運行管理。健全院內決策執行機制。鼓勵探索建立醫療和行政相互分工協作的運行管理機制。建立以成本和質量控制為中心的管理模式。嚴格執行醫院財務會計制度，探索實行總會計師制，建立健全內部控制制度，實施內部和外部審計。

（三）完善績效考核制度。建立以公益性質和運行效率為核心的縣級醫院績效考核體系。各地要制定具體績效考核指標體系，把控制醫療費用、提高醫療質量和服務效率以及社會滿意度等作為主要量化考核指標，由政府辦醫主體或理事會與院長簽署績效管理合同，建立嚴格的考核制度。考核結果與院長任免、獎懲和醫院財政補助、醫院總體工資水平等掛鉤。

六、深化人事分配制度改革

（一）創新編制和崗位管理。根據縣級醫院功能、工作量和現有編制使用情況等因素，科學合理確定人員編制。在制定和完善編制標準的基礎上，探索實行縣級醫院編制備案制，建立動態調整機制。縣級醫院按國家和省有關崗位設置管理規定，在編制規模或備案編制內自主確定崗位，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用，逐步變身份管理為崗位管理。

（二）改革用人機制。落實縣級醫院用人自主權，全面推行人員聘用制度，規范聘用合同管理，建立健全以合同管理為基礎的用人機制。嚴格人員準入管理，新進人員實行公開招聘，擇優聘用。按照有關規定妥善安置未聘人員。推進縣級醫院醫務人員養老等社會保障服務社會化。完善縣級醫院衛生人才評價和聘用辦法，突出臨床技能考核。

（三）完善收入分配激勵機制。提高醫院人員經費支出占業務支出的比例，逐步提高醫務人員待遇。加強人員績效考核，健全以服務質量、數量和患者滿意度為核心的內部分配機制，做到多勞多得、優績優酬、同工同酬，體現醫務人員技術勞務價值。全面實行績效工資制度，有條件的地方可適當提高獎勵性績效工資比例，收入分配向臨床一線、關鍵崗位、業務骨干、作出突出貢獻等人員傾斜，適當拉開差距。嚴禁將醫務人員個人收入與醫院的藥品和檢查收入掛鉤。

七、全面改善醫療服務

（一）加強醫療服務監管。加強衛生行政部門對醫療質量、安全和醫療行為等的監管，健全縣級醫院醫療質量安全控制評價體系。充分發揮醫保機構對醫療服務行為和費用的調控引導及監督制約作用，逐步將醫保對醫療機構醫療服務的監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管。采用基本醫保藥品目錄藥品使用率及自費藥品控制率、藥占比、次均費用、住院率、平均住院日及醫保對象轉外就醫率等考核指標，加強實時監控，結果與基金支付等掛鉤。加強醫療服務收費和藥品價格監督檢查。各相關部門要加強協作聯動，加大對違法違規行為的查處力度。加強行業自律和監督，建立誠信制度和醫務人員考核檔案。實施公正、透明的群眾滿意度評價辦法，加強社會監督。推進縣級醫院信息公開，及時向社會公開質量安全、費用和效率等信息。

（二）落實便民惠民措施。深入推進“三好一滿意”窗口服務單位創建等活動，圍繞降低就醫費用、優化診療流程、改善就醫感受等，實施一批易操作、見效快的服務舉措，緩解縣域居民看病就醫矛盾，讓人民群眾盡快看到變化、得到實惠。建立以病人為中心的服務模式，實行預約掛號，推進志愿者醫院服務，優化服務流程，改善服務態度和質量，實行基本醫療保障費用即時結算。完善患者投訴機制，加強醫患溝通，構建和諧醫患關系。

（三）推進醫德醫風建設。加強醫療衛生法律法規、規章制度和醫德醫風規范的學習教育，促使廣大醫務人員恪守服務宗旨、增強服務意識、提高服務質量。進一步健全醫德醫風管理制度體系，強化監督檢查，嚴肅查處違法違紀違規的單位和個人，提高制度執行力。樹立和宣傳先進典型，引導和激勵廣大醫務人員弘揚白求恩精神，全心全意為病人服務。

八、切實加強組織領導

（一）強化政府責任。各級人民政府要把縣級醫院綜合改革試點作為關系深化醫改全局的大事，擺上重要議事日程，確保認識到位、措施到位、責任到位、組織實施到位。試點縣（市、區）人民政府要制定改革試點實施方案和配套文件，主要領導負總責，分管常務工作和衛生工作的領導具體抓，精心組織、周密部署，細化分工、落實責任。非試點縣（市、區）也要主動參與縣級醫院綜合改革，積極探索推進改革的有效形式和辦法。

（二）堅持齊抓共管。縣級醫院綜合改革試點工作由省公立醫院改革試點指導小組負責統籌協調。衛生行政部門作為醫療機構主管部門，要切實做好改革試點的組織實施工作。機構編制、發展改革、財政、人力資源社會保障、價格等部門要進一步增強工作主動性，按照職責分工各司其職、密切配合，及時出臺和下發配套文件，細化、拓展相關政策措施，研究解決工作中遇到的困難和問題，形成推進改革試點的合力。

（三）加強督查指導。堅持把督查考核作為推進改革試點的有效方法，建立健全逐級督查、定期督查等制度，加強對改革進展和效果的考核評價。建立縣級醫院綜合改革工作進展和相關信息定期報送制度，每月上旬各試點縣（市、區）要將上月工作進展情況報省公立醫院改革試點工作指導小組辦公室。省各有關部門要認真落實聯系點制度，指導和督促各地扎實推進改革試點工作。省衛生廳、省醫改辦要會同省有關部門研究制定縣級醫院綜合改革試點工作評估制度，力爭2013年上半年完成總結評估。

（四）做好宣傳引導。深入細致地做好對廣大醫務人員的宣傳動員，充分發揮醫務人員的改革主力軍作用。扎實推進“平安醫院”創建，構建和諧醫患關系，依法打擊違法犯罪行為，切實維護正常醫療秩序，優化醫務人員從業環境。積極宣傳和解讀改革的政策措施和目標，爭取社會理解、配合和支持，為推進縣級醫院綜合改革試點創造良好條件。